0 引言
土地资源紧缺带来的土地节约集约利用需求和城市化进程加快带来的城市建设功能综合化与多样化需求推动地下空间开发利用在我国多个城市逐步推广。 项目类型从较早的地铁开发、地下车库,之后涌现出地下商场、立体设施、综合交通枢纽、城市综合体等各种形式,主要特征体现为空间上的垂直立体化和功能上的复合多样化。
地下空间开发利用的特征要求拓展蕴含三维内涵的土地思维模式,以三维视角对土地空间进行 界定、表达和管理。 这一理念在三维地籍研究 领域得到了集中体现,近年来国内外学者一方面从 技术层面研究作为三维地籍基本单元的三维产权 体的空间表达和数据模型的构建方法,另一方 面从管理层面分析三维产权空间的法律属性和制 度构建,包括立体化规划指引、空间权利关系、空间 供应方式、空间登记制度等。 事实上,秉持三 维思维的土地立体化管理机制的真正实现需要技 术方法和管理措施的深入融合。 从法理层面来看, 根据物权客体特定原则,在地下空间利用过程中产 生的空间建设用地使用权作为用益物权的一种,需 要将其范围进行明确的界定和表达,以明晰物权的 客体,支撑物权的交易、保护和管理。 从实操层 面来看,在现存的二维土地管理机制中,通常是先 明确界定用地产权范围,再按照此限定范围对土地 进行供应以及后续的管理。 参照这一逻辑,除了三 维产权体的空间表达和模型构建之外,土地立体化 管理的另一关键在于在土地供应前就采用三维技 术方法对土地产权空间进行界定,并以划定的三维 产权空间为依据,对土地进行供应和管理。 本文将 从这一角度切入,针对地下空间开发项目在土地供 应前三维产权空间的划定和管理问题进行探讨,并 结合前海深港现代服务业合作区(以下简称前海 合作区)典型案例实践和相关政策经验分析提出 改进建议,以期为地下空间开发利用实践和管理提 供参考。
1 地下空间项目三维产权空间划定与管理的难点
尽管在土地供应前划定三维产权空间,并按照这一产权空间进行管理对于真正实现土地立体化管理具有重要意义,但这一模式的实施仍然面临诸多挑战。 一方面,一个空间形态复杂的项目本身的三维产权空间划定存在难点,另一方面,地下空间开发利用常常还需要充分考虑不同项目之间规划开发和权利关系的统筹协调。
1. 1 三维产权空间划定
(1)空间关系复杂导致地下空间项目三维产权空间需精细化划定
在土地立体利用模式下,项目建筑方案倾向于有更多竖向上的设计,同一个平面投影范围内,可 能存在地上、地下等多个层次的多个项目,不同的 地下空间项目也可能存在空间犬牙交错、相互嵌套 的情况。 对于地下空间产权范围的确定方式,多个 城市已经有一定程度的探索。 例如,《厦门市地下 空间开发利用办法》规定“地下空间建设用地使用 权登记以宗地为基本单元,根据水平投影坐标、竖 向高程确定其权利范围”;《海口市经营性地下空 间建设用地使用权出让规定(试行)》要求“经营性 地下空间建设用地使用权出让合同应当载明地下 空间规划用地性质、权属范围(最大占地范围和起 止深度)、使用年限,以及地下总建筑面积和各类 用途建筑面积、地下连通、安全要求等内容”;《广 州市地下空间开发利用管理办法》也明确了“地下 建设用地使用权登记以宗地为单位,并通过水平投 影坐标、竖向高程和水平投影最大面积确定其权属 范围”。 这些城市主要采用平面投影范围加竖向 高程的方式确定地下空间项目的三维产权范围,这 种方式适用于项目之间平面投影范围和竖向高程 范围未同时存在重叠部分的情形。 然而在不同项 目建(构)筑物相互嵌套的情况下,多个项目往往 在平面和竖向维度都会出现范围重叠的情况,此时 简单地采用在二维用地红线基础上加上上、下界限 标高的方式进行三维产权空间划定,将无法避免不 同项目之间产权范围的重叠,而需要采用更加精细 化的方式划定项目三维产权空间。
(2)地下空间开发利用的不确定性导致供应审批的产权空间存在被突破的风险
地下空间开发利用项目产权空间的确定存在渐进性和不确定性。 以地铁项目为例,受到已建构筑物、施工技术和方法、地质条件等因素的影响,地铁建设过程中常常会遇到一些事先很难预计的突发状况,导致地铁方案设计需要随着施工过程不断进行调整,地铁项目用地范围也需要随之调整,因此这类项目的实际产权空间范围往往需要在施工完成后才能确定。 在这种情形下,在项目土地供应阶段审批的产权空间存在被突破的风险,需要通过设定弹性机制等方式弥补管理上可能存在的漏洞。
(3)规范缺失导致地下空间项目三维产权空间划定易受到人为主观因素的影响
由于现有的法定规划中通常已经明确地块形状和范围,因此对于土地供应的行政审批人员而言,二维宗地用地红线的划定较为简单明了,不存在太多分歧或疑义。 对于三维场景下的产权空间划定,参考前海合作区目前已经采用三维方式进行供应的项目,三维产权空间通常是依据方案设计或概念方案中明确的建筑物空间形态划定,但是由于缺乏统一的规范或标准来指导行政审批人员具体如何对三维产权空间进行划定,不同的人员划定的结果可能存在很大的差别,也为地下空间的产权管理留下了隐患。
1. 2 三维产权空间管理
土地利用具有一定的外部性,在地下空间开发利用项目中这种外部性将进一步显化。 因此,在这种模式下需要对不同产权空间之间的相互影响进行充分的考虑,主要体现在以下方面:
(1)用途及其他控制指标上需相互兼容和协调
对于多个地下空间开发利用项目产权空间相互毗邻或嵌套的情形,需要充分考虑不同产权空间在用途和控制指标上的兼容性和协调性。 在土地用途方面,《深圳市城市规划标准与准则》(2021年修订汇总版)明确了鼓励混合使用的用地类别和可混合使用的用地类别。 除此之外,其他确需使用的混合用地,则要求通过专题研究确定。 参照以上规定,地下空间开发利用项目中不同用地功能的混合,更加需要经过严格的筛选和论证。 同时,对于除用途以外的规划控制指标,也需要按照保障公平、确保安全、环境相容、结构平衡、景观协调等原则进行确定。
(2)供应和建设时序需统筹考虑
地下空间开发利用项目常常与地上、地表项目空间相互关联但使用权归属不同。 这些不同项目的供应时序、建设时序都需要统筹考虑、相互协调,避免产生施工安全、工程质量问题或拖慢施工进度,增加建设成本。 尤其对于地下空间有互联互通要求的项目,需要优先考虑地下空间是否由统一的施工单位,按照相互协调好的设计方案进行统一建设,这无疑也对地下空间开发利用项目的建设和管理提出了更高要求。
(3)三维场景下的相邻关系需进一步进行规范管理
《中华人民共和国民法典》(以下简称《民法典》)第二百八十八条至第二百九十六条明确了不动产权利人对相邻权利人因用水、排水、通行、建造建筑物、铺设管线等原因必须利用其土地的,应当 提供必要的便利。 同时,不动产权利人因以上原因 利用相邻不动产的,应当尽量避免对相邻的不动产 权利人造成损害。 在涉及到地下空间的项目中,相 邻的不动产权利人之间势必需要为彼此提供更多 的便利,不动产权利人在自身用地范围内开展挖掘 土地、建造建筑物、铺设管线等活动时,对相邻不动 产也将造成更大的影响。 这就要求加强对地下空 间开发利用项目相邻关系的管理,然而,目前我国 相关法律中尚未对三维场景下的相邻关系进行明 确定义,建设项目的相关报建审批文件和土地供应 合同中也未对用地空间相邻关系进行记录和表达, 无法为相邻关系的管理提供充分支撑。
(4)涉及未供应地的地役权设立需进一步完善相关政策法规
依据《民法典》,地役权是指不动产权利人利用他人不动产,以提高自己的不动产的效益的权利。 地役权通过当事人采用书面形式订立地役权合同的方式进行设立。 就地下空间开发利用而言,地役权应用将更为广泛,而且地役权的设立很可能会涉及到尚未供应的土地,在需役地、供役地有一方尚未供应或者双方均未供应的情况下,由谁来设立地役权,按照怎样的程序对地役权进行设立,在目前的相关法律或政策中也尚未明确。
2 前海合作区地下空间开发利用案例借鉴
前海合作区规划建设具备立体开发、复合开发、互联互通、单元开发特点,地下空间相互联通、地上地下一体化发展、公共空间与经营性空间高度融合的城市空间。 根据《深圳市前海深港现代服务业合作区开发单元规划(修编)》,前海合作区桂湾、前湾、妈湾三湾片区用地面积约15km2,规划地上开发规模约2300万m2,地下空间开发规模约600 万m2,地下空间开发强度高、体量大。 在规划指导下,前海合作区实施了多个地下空间开发利用项目,在土地供应前地下空间三维产权空间的划定与管理方面进行了积极探索,采用精细化划定三维产权空间、设定产权空间弹性调整机制、地下空间一体化设计与开发、立体空间一级开发、加强项目之间沟通与协调等方式解决面临的问题,其中听海大道地下空间项目群、前海交易广场项目的开发建设和管理经验较为典型的体现了上述解决思路。
2. 1 听海大道地下空间项目群统筹实施
2. 1. 1 基本情况
前海合作区听海大道地下空间是土地立体开发的典型项目,也是前海合作区首个采用三维方式划定产权空间的项目。 该项目主要是对地铁明挖形成的空腔进行再次开发利用,开发规模为2.5万m2。 用地性质为市政人行通道,同时附带了一些公共服务展示区的功能。
听海大道地下空间项目周边涉及多个项目,其上面依次为地面市政道路和综合管廊,东侧与腾讯地块、交易广场地块、华润地块相邻,西侧与前海交通枢纽项目、地铁1、5、11 号线轨道区间及车站相邻(如图1),整个项目群空间关系异常复杂,各种空间可以用“上蹿下跳”来形容,且涉及多家建设主体,给项目开发建设和管理带来很大挑战。
图1 听海大道地下空间项目群空间位置关系示意图
2. 1. 2 管理诉求
(1)二维方式无法合理表达各项目产权空间。听海大道地下空间项目群多个产权空间互相交错,产权关系复杂,通过用地核查,发现听海大道(桂湾一路-滨海大道段)用地平面投影范围与前海综合交通枢纽、地铁1、5、11 号线项目用地的平面投影范围均存在不同程度的重叠情况,如果采用二维方式或者简单的平面范围加竖向标高的方式划定产权范围,将无法避免用地范围重叠问题,导致项目无法顺利办理各项报批报建手续。
(2)各产权空间缺乏统一的规划指引。 各地块之间、地上与地下、地下空间整体缺乏统一的规划指引,造成两个方面的问题,一是各项目设计进度不一致,有些项目尚在方案设计阶段,有些项目达到了初步设计阶段,有些项目则已经形成了施工图;二是各项目设计深度不一致,一方面不同阶段的规划设计方案本身深度就不同,另一方面由于缺乏统一的标准,即使是同一阶段的规划设计方案,不同设计单位出具的成果其设计深度也存在差异。这种设计进度和深度的差异,将加大三维产权空间划定的困难。
(3)各项目实施缺乏总体统筹。 听海大道地下空间项目群涉及的多个项目均有自身的特点和开发建设需求,在各项目实施过程中,业主以满足自身需求为主,各项目报建和施工的顺序及进度都有所不同。 部分项目是先完成报建手续再施工,但也存在边报建边施工或者先施工后补充报建手续的现象。 即便不考虑后者在用地空间产权权源上的瑕疵,各行其是的实施方式也很有可能导致地下空间的反复开挖,增加项目的施工建设成本。
2. 1. 3 解决思路
(1)精细化划定三维产权空间。 基于各个项目规划和建筑设计方案,借助BIM技术,精细化还原各项目三维产权空间,尤其是对项目与项目之间相接或者互相穿插和嵌套、地上与地下空间之间的接口等部分进行精确表达,解决各项目产权空间重叠问题,为指引项目施工和规范项目管理提供充分支撑。
(2)方案设计的弹性调整机制。 虽然部分项目是在设计方案未稳定之前就开始施工,意味着前期报建手续的不完善,但是边施工边设计恰恰能够根据项目实际开发情况同步细化调整方案设计,使方案设计与实际需求更为贴合。 这种方式实际上也实现了项目产权空间的弹性化调整,能够降低行政审批的产权空间与项目实际占用空间不一致的风险。
(3)项目实施主体的充分沟通与协调。 在项目群缺乏统一的规划指引和实施统筹的前提下,为了尽量减少各项目设计进度与深度不一致、报建与施工进度不一致所带来的负面影响,在方案设计和项目施工过程中,各个权利主体多次召开协调会议,对涉及各个项目方案设计、产权空间划定、施工建设等方面的种种问题进行充分沟通和协商。 同时,听海大道地下空间项目还采用了委托地铁施工单位深圳市地铁集团代建的方式,为保障各项目施工安全,提高各项目实施效率发挥了重要作用。
2. 2 前海交易广场地下空间开发
2. 2. 1 基本情况
前海交易广场位于前海合作区一单元05街坊和四单元07街坊,总用地面积为7.9万m2,总建筑面积为63万m2。 交易广场主要功能包括办公、商务公寓、酒店、商业、社区文化中心、公交场站、区域冷站等,全区划分为南、中、北3个区。
2. 2. 2 管理诉求
(1)地下空间一体化施工问题。 地铁1号线下穿前海交易广场(如图2),涉及其地下空间。 由于地下空间反复开挖会降低开发效率、增加开发成本、影响地铁安全运营,需要对前海交易广场南北区实行对称开挖,并对南、中、北三区地下室结构工程进行一体化施工。
(2)地下空间开发合法性问题。 地铁1号线的施工涉及对前海交易广场地下空间的开发,但当时交易广场只有南区土地已经完善供地手续,中区及北区用地尚未供应,并且由于北区规划为商业用地,按照目前的土地供应政策,需采用招拍挂方式进行出让,但中、北区招拍挂出让方案短时间内难以确定,因此中、北区土地无法立即供应,导致地下空间的统一开挖存在合法性问题。
图2 前海交易广场与地铁1号线空间位置关系示意图
2. 2. 3 解决思路
(1)地下空间一体化设计与开发。 2015年深圳市政府两次召开会议审议前海交易广场建设问题,认为由深圳市前海开发投资控股有限公司(以下简称前海投控)负责对项目地下空间、公共空间和地面平台进行一体化设计、一体化开发的“一、二级混合开发模式”基本可行,原则上同意由前海投控负责项目地下和地上公共空间统一建设。 按照市政府会议精神,前海投控开展了前海交易广场一体化的设计、开发。 为保障地铁1号线的安全,采用了“总体先施工地铁保护区基坑以及结构,后南北对称开挖施工非地铁保护区基坑及结构”的施工方案。
(2)采用立体空间一级开发模式。 根据《深圳市前海深港现代服务业合作区立体复合开发用地管理若干规定(试行)》(以下简称《若干规定》),立体空间一级开发是指在立体复合开发用地空间的开发过程中,为了满足施工安全性、经济性、开发效率以及提升城市空间质量的需要,按照立体复合开发用地空间的整体设计和统一建设的要求,使立体空间具备动工开发条件的建设行为。 同时,《若干规定》明确了立体空间一级开发不进行土地供应,形成的土建预留工程不具备规划性质。 在立体空间一级开发的这种特性下,将前海投控对交易广场地下空间的一体化建设行为定性为立体空间一级开发,可以有效解决中、北区用地尚未供应的情况下其地下空间施工建设的合法性问题。
(3)采用“带地下室土建预留工程”方式供地。对于已经完成立体空间一级开发的交易广场中、北区土地,后续采用“带地下室土建预留工程”的方式进行供应,其土地使用权受让人需要与前海管理局、前海投控签订《立体空间一级开发移交协议》,并按照该协议约定向前海管理局支付土地开发成本。 这一系列机制的设计完成了立体空间一级开发的闭环,不仅使得立体空间一级开发的成本由土地使用权人承担,而且也能够保障地下空间继续按照统一的设计和要求使用。
3 地下空间项目三维产权空间划定与管理改进建议
由于地下空间开发利用的复杂性、渐进性和不确定性,在土地供应前划定三维产权空间存在一系列难点,同时,在初步划定三维产权空间范围后,如何基于这一范围切实以立体化方式进行管理也需要进一步理顺,在此背景下,结合前海合作区相关案例和政策经验,从以下5个方面提出改进建议:
3. 1 精细化划定三维产权空间
精细化划定三维产权空间的主要目标是避免不同项目产权空间的冲突或重叠。 对于空间关系简单的项目,可以采用二维用地范围加上、下界限高程所形成的直棱柱形封闭空间作为项目三维产权空间。 对于平面投影范围有所重叠,但是竖向高程范围互不干涉或者竖向高程范围有所重叠,但是平面投影范围互不干涉的项目,这种方式就可以避免各项目三维产权空间的重叠。 对于空间关系较为复杂的项目,特别是与其他项目存在犬牙交错、相互嵌套情况的项目,则需要根据项目规划设计或者建筑方案来精细化的划定项目三维产权空间,以项目的建筑界面充当产权界面,此时形成的三维产权空间可能是一个由多个直棱柱体组合而成的封闭空间(如图3),也可能是由更加形态多样化的部件组成的不规则封闭空间。 如果是多个项目同步开展方案设计工作,除了在技术上精细化划定三维产权空间之外,还需要采取管理手段对各项目的方案设计进行统筹协调,避免各方案设计所涉及的产权空间出现重叠的情况。
图3 不同情形三维产权空间示意图
3. 2 在相关文件或证照中增加三维信息和图形
项目相关审批文件或者证照,尤其是土地权属来源证明文件是不动产产权管理的重要依据,对项 目三维产权空间进行精细化划定之后,还需要在相 关文件或者证照中对产权空间范围进行三维表达, 这也是实现地下空间开发利用项目三维管理模式 的关键点之一。 具体来说,一是要考虑在哪些相关 文件或者证照中增加三维空间信息和图形,从物权 确立的角度出发,不动产登记证书应该率先纳入考 虑范畴,而不动产登记证书的信息往往来源于项目 报建审批过程中更为前置的相关文件,因此需要进 一步考虑在项目用地预审与选址意见书、建设用地 规划许可证、土地供应合同、建设工程规划许可证 等相关文件中增加三维空间信息与图形。 二是需 要考虑增加哪些三维信息与图形,才能完整、准确 地表达三维产权空间和权利内容。 在文字信息方 面,可以考虑增加宗地平面投影面积、标高、体积、 三维界址点坐标、相邻宗地信息等,如果涉及到将 三维产权空间进行分层的情况,还应该增加每层的 投影面积和竖向标高范围;如果涉及到设立地役权 的情况,也应该将相应信息予以说明。 在三维图形 方面,在用地预审与选址意见书后应该附上采用上 文讨论过的三维产权空间图形表达方式所制作的 三维选址图;在建设用地规划许可证、土地供应合 同、建设工程规划许可证等文件后也应该附上三维 宗地图。 三维选址图或三维宗地图可以包含一张 具有宗地三维几何模型的主图和若干张不同视角 的视图作为辅图,如果三维产权空间存在分层或分 部件划分的情况,还应该针对各层和各部件单独出具辅图。
3. 3 设置三维宗地分步核定和弹性管理机制
第一,分步核定产权范围。 参考《若干规定》第十九条,要求对于地下空间开发利用项目产权范围进行分步核定,在项目竣工验收后,通过竣工测量核定项目实际占用范围,并按照实际占用范围明确最终产权空间。 如果实际占用范围与土地出让前初步划定的产权空间有所差别,可以通过签订土地使用权出让合同补充协议的方式完成程序。
第二,设置弹性管理机制。 针对地下轨道交通、综合管廊等受到各种因素影响和在施工过程中 占地范围较为容易突破前期划定的产权范围的项 目,充分考虑其空间特征和实际建设情况,设置产 权空间弹性调整机制。 首先,需要明确弹性调整的 前提条件,例如符合规划、不涉及新增建设用地和 其他已出让用地等,确保规划的落实以及不占用其 他地块的用地空间;其次,需要适当的设置弹性空 间,可以考虑从建筑面积或三维界址点的空间位移 距离等维度设置不同尺度的弹性空间;最后还需要 制定具体审批程序,对于在弹性空间范围之内的情 形,可以考虑由原批准用地机关直接办理空间范围 调整手续。 对于超出弹性空间范围的情形,则需要 采取更为严格的审批程序,例如要求开展专家评审 论证、公示及异议处理后,报原批准用地的机关批 准,并按照调整后的产权空间,核发划拨决定书补 充文件或签订土地使用权出让合同补充协议。
3. 4 完善相关政策文件或标准规范
(1)明确三维产权空间划定标准规范。 对于地下空间开发利用项目,对三维产权空间平面范围和竖向范围依据什么确定、在什么阶段划定、具体如何划定等问题进行统一规定,避免不同审批业务人员依据不一致的各自经验或主观想法划定三维产权空间。
(2)完善相邻关系相关政策。 首先,在法律或政策层面对三维场景中的相邻关系进行更为清晰准确的定义。 传统的相邻关系以不动产物权的毗邻为必要条件,在二维情境中,宗地的毗连可以理解为在四至方向上的相接,在三维场景下,宗地的空间关系更为复杂,需要明确相邻关系是否指三维产权空间在六至或者更多方向上相接。 其次,建议考虑通过政策规范要求在项目用地预审与选址意见书、建设用地规划许可证、土地供应合同、建设工程规划许可证等相关文件中增加相邻关系的表达。
(3)完善涉及未出让土地的地役权设立相关政策要求。 首先是明确未出让土地地役权由谁设立即地役权主体问题。 大陆法系传统民法理论认为土地所有权人可以为自己土地便利而在他人土地上设立地役权对于土地使用权人是否能设立地役权,学界存在两种观点:一种观点认为不动产用益物权人可以设立地役权,另一种观点认为不动产用益物权人没有权利设立地役权。目前学界和立法实践中采用第一种观点的占大多数。当涉及到需役地未出让、供役地未出让、需役地和供役地均未出让等情况时,需要区分不同情形清晰界定地役权设立主体。在此基础上,还需要进一步明确未出让土地设立地役权的具体程序、地役权转让的相关要求等内容。
3.5 采用统筹协调的实施机制
(1)通过总体统筹协调实现统一设计和施工。可以由政府成立总控团队,对多个项目之间、地上、地下之间、不同功能之间的方案设计及建设施工时序进行总体把控和协调,提前规避各项目之间在产权范围或施工建设方面可能产生的冲突,提高各项目推进的效率,降低开发建设的时间成本;对于涉及地下空间的项目,可以采用立体空间一级开发模式,委托一家单位对不同宗地的地下空间进行统一设计和统一施工,地下空间立体一级开发完成后移交土地储备机构,后续由土地储备机构采用“带地下空间”的方式进行土地供应。地下空间统一设计和施工的成本先由土地储备机构承担,后续在土地供应时,根据各宗地所占用的地下空间建筑规模,核算相应的一级开发费用,再由各宗地土地使用权人支付给土地储备机构。
(2)通过充分协商实现互相兼容。各个产权主体、设计单位、施工单位之间在项目各阶段持续开展高频率的沟通,特别针对产权空间界面相接的项目进行资料互提和充分对接协商,并根据沟通协商的结果及时对设计或建设方案进行调整和完善。在此过程中,政府部门也需要发挥监督作用,在进行工程各阶段报建审批时确保沟通协商结果已经落实到设计或建设方案中。通过以上两点达到不同产权空间用途和其他控制指标的相互兼容,以及土地供应和建设时序的相互协调。
4 结语
地下空间开发利用在多个城市的广泛实施对宗地产权空间的精细化划定与管理提出了更高要求,在土地供应前对三维产权空间进行划定并基于这一范围进行立体化管理更是面临一系列难点。一方面,传统的二维方式或者简单的平面范围加竖向标高的方式无法精确、合理地界定三维产权空间;另一方面,地下空间开发利用的外部性更加明显,不同产权空间之间用途和控制指标、供应和建设时序的协调,以及对于相邻关系和地役权的处理都将面临更多挑战。前海合作区在地下空间开发利用方面进行了有益探索,在听海大道地下空间项目群和交易广场两个项目中采取多种方式积极解决上述问题。借鉴前海合作区相关案例和政策经验,建议从精细化划定三维产权空间,在相关文件或证照中增加三维信息和图形,设置三维宗地分步核定和弹性管理机制,完善三维产权空间划定、地役权、相邻关系等方面的相关政策或规范,采用总体控制和充分协商的实施机制等方面对立体空间管理机制进行优化和完善,满足地下空间开发利用三维产权空间划定与管理要求。
摘自《地下空间与工程学报 》